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页岩气发展需要引入民间资本

发布时间:2019-11-22 16:30:39 编辑:笔名

页岩气发展需要引入民间资本

由于自然条件的相对劣势及制度上的不足,中国页岩气开发的商业应用前景广阔,但发展仍然有不确定性。推进页岩气的大规模商业开发应用,需要做的事情还有很多,不但要处理好页岩气开发的水资源保护问题,而且要明晰页岩气开发的产权和保护民间私人资本的投资,建设管,推动市场竞争,加强监督管理

近年来美国页岩气产量的爆发式增长引起了人们对页岩气革命的广泛关注。2000年,美国页岩气产量还不足该国天然气总产量的2%。但10年后,这一比例已达到23%,并有望在2035年达到49%。根据美国能源信息署的报告,中国的页岩气储量为36万亿立方米,超过世界上任何其他国家,是全球页岩气储量的第一大国。一方面,页岩气的开采有利于降低中国的能源对外依存度,提高能源安全;另一方面,页岩气是化石能源中的高效洁净燃料,其开采利用有利于降低煤炭消费比重,优化能源消费结构,减少温室气体排放和降低环境污染,是我国低碳经济发展的一个重要方面。因此,国内对美国式页岩气革命充满了期待。在页岩气的开发上,中国政府去年3月发布了页岩气十二五发展规划,随后又出台了一系列支持政策。一时间,页岩气被寄予厚望。

对中国来说,美国页岩气成功的诱惑力很强。如果中国页岩气能有美国2013年的产量,除了满足天然气需求,还可以在一次能源结构中替代接近10%的煤炭;如果页岩气价格像美国一样便宜,则天然气成本将大大降低。不仅有利于雾霾治理,还可以支持低碳经济增长。

页岩气革命

在页岩气革命推动下美国天然气产量的快速增长是过去三十年来世界能源生产端的巨大变革。2000年,美国页岩气产量仅118亿立方米,随着页岩气勘探开采技术的突破,特别是2007年之后优质页岩气资源相继开发,美国页岩气产量大爆发,2013年产量超过3000亿立方米,而同年中国天然气消费量仅为1700亿立方米。由于页岩气的放量增长,美国在2011年已经超越俄罗斯,成为世界最大的天然气生产国。

从全球范围来看,美国是目前惟一实现页岩气大规模开采使用的国家,其他国家到目前为止产量都不大。比如,加拿大是第二个实现页岩气商业化开发的国家,到2012年产量也仅为150亿立方米。但是美国页岩气的成功开发和商业运用在世界范围内起到了很大的示范作用,刺激了全球开发页岩气的热情。中国自2012年以来页岩气开发的政策迅速放宽,包括制定雄心勃勃的页岩气发展规划、两轮页岩气招标、页岩气补贴、相对市场化的页岩气销售定价等,旨在刺激页岩气发展。

中国页岩气资源非常丰富。根据EIA在2011年的调查结果,中国页岩气技术可采储量达31.6万亿立方米,为世界第一,占全球14.3%,是中国常规天然气储量的近10倍。但是目前仍处于页岩气开采的初级阶段,很多勘探信息还不明朗,需要进一步大范围勘探,再加上技术薄弱、水资源不足、基础建设滞后和体制机制制约,以及页岩气投资本身巨大的不确定性等原因,目前页岩气在中国依然发展缓慢,2013年产量仅2亿立方米。

我国天然气供应紧张。中国2006年成为天然气净进口国,国内产量也大幅度增长,但一直跟不上需求增长,导致进口量迅速攀升,2013年对外依存度达30.8%。目前,国内的天然气需求主要从三个方面来满足:第一是自产天然气;第二是中亚和俄罗斯等通过长输管进口的天然气;第三是从东南沿海进口的LNG。从未来供需基本面来看,雾霾治理下的煤改气等煤炭替代将不断提高对天然气的需求。由于天然气主要依靠管道进口,受区域分布的影响,我国天然气管道进口基本上局限在周边几个国家,受地缘政治和地区安全的影响很大,天然气对外依存度对能源安全和国计民生的影响可能更甚于石油。

美国页岩气开采的成功经验、中国储量丰富的页岩气资源以及天然气供应紧张的局面,为中国页岩气的发展提供了必要性和可能性。但是即使是美国页岩气发展背后,也逐渐开始面临很多问题,比如经济效益和环保压力等。考虑到中国地质结构、技术难度、基础设施建设和政策体制等因素,中国的页岩气之路或将更加艰难。

需要有许多的人参与页岩气发展的探索。页岩气的宣传很多,但目前资本投入不够热烈,实际发展则相对缓慢。页岩气技术可能主要来自美国,针对中国各种条件需要相应的技术进步和突破,需要通过技术进步和适合的商业模式结合来降低成本。投资(参与)是否踊跃决定了技术和商业模式进步的速度。那么为什么投资不够踊跃?应该还是由于发展的大环境差异所带来的投资回报不确定性。因此,要复制美国的成功,需要尽可能复制美国页岩气发展的大环境。中国页岩气开发面临的最主要的问题可以从以下几个方面讨论:

水资源短缺

最近政府明确表示,中国已启动最严格的水资源管理制度,强化水资源水环境刚性约束。页岩气是藏于页岩层中的非常规天然气,不同于常规天然气的垂直钻井开采,页岩气开采需要特殊的钻井(如水平井)和完井(如压裂),才能获得经济效益和商业应用,开采的核心技术是水平井钻井和水力压裂法(或称压裂法),对水资源的要求很高。从美国的发展经验来看,其超过一半的天然气都是通过压裂法开采获得。中国的水污染严重:废污水排放量居高不下,工业污染持续增长,水源地富营养化日趋严重。中国水资源短缺:全国600多个城市中,有400多个供水不足,100多个处于严重缺水的状态。有专家评估,中国水污染的经济损失占国民生产总值的1%至3%,间接损失则更大。

虽然中国的页岩气资源非常丰富,但是与美国的页岩气在地质分布上存在很大差异。美国页岩气分布地区地表条件优越、地势平坦,更重要的是,美国页岩气分布与水资源分布一致。而中国优质页岩分布地区大多集中在中西部山区,地质情况也比较复杂,埋藏也较美国更深,因此开发难度大且更为复杂。更重要的是,中国水资源紧缺是一个普遍存在的问题,页岩气田又大部分在缺水较严重的地区。比如西北华北地区的页岩气储量丰富,水资源却相当紧缺,大规模的页岩气开发可能会使当地水资源紧缺加剧。因此,中国页岩气的大规模商业发展需要考虑和解决水资源约束。此外,页岩气开采过程中所产生的化学物质可能泄漏并流入地下,引发水源污染,对本就脆弱的水资源环境造成不可逆转的影响。

无论那个国家,页岩气发展都需要充分考虑环境制约。减少页岩气对环境的影响主要从技术和政策两个方面讨论。从技术层面上说,目前的水力压裂的替代技术需要根据中国的地质条件进行创新磨合,防止开采对水资源的过度消耗。所需要的技术创新比较多,包括对返排液的处理、更先进的技术刻画地质结构、更严格的技术规范和标准控制甲烷及其他气体污染物的排放,等等。那么,在政策层面上,如何鼓励技术创新是一个重要问题。此外,需要尽可能在页岩气大规模开发之前,建立和完善页岩气环境影响的评价机制。比如说,政府如何将勘探开发与区域水资源规划和环境评价结合,来综合评估页岩气开发的可行性。其他重要工作还包括加强环境法律法规的建设、促进环境监测与信息公开、确保将污染物控制在生态环境可接受的范围内等。其中及时公开监测信息,可以消除大众对页岩气开发对环境影响的担忧。

产权保障

在政府鼓励混合所有制的背景下,开放页岩气产业和市场引入民营资本不可避免。页岩气开采是一个资本密集型产业,需要大量的资金投入和多元产权投资结构。据估计,如果按照规划提出的2020年页岩气产量600亿至1000亿立方米测算,未来几年内至少需要投入4000亿至6000亿元。目前政府已经确立了页岩气独立矿种的地位,同时允许民企参加页岩气探矿权招标,确实有利于各种资本进入,但由于页岩气和常规油气矿区重叠,使得许多比较好的页岩气资源为国企掌握。政府提出的的处理办法是对于石油公司不勘查开采的,在不影响石油天然气勘察的前提下,另行向其他投资主体出让页岩气探矿权。从2011年以来进行的两轮页岩气招标看来,招标区块的地质条件和资源储量比较差。因此,推进页岩气的大规模商业开发应用,需要解决企业间的利益矛盾,协调交叉作业,并划分具体的和义务。防止出现有开发权的企业缺乏积极性,而有积极性的企业却又开发不了的局面,煤层气发展就经历过这样的问题。

事实上,与常规油气相比,政府对页岩气的准入门槛设得比较低,凡是资金实力雄厚、具有气体或是石油业天然气勘查资质的企业,都可以独立进入页岩气领域;无资质的企业可以与有资质的单位组成合资企业或与其合作进入。然而,民营对页岩气产权明晰和足够保护,是有担忧的,特别是开始于2009年的第二轮山西煤炭资源整合,国有企业兼并私人煤矿可能引起民间资本对产权保护的忧虑,可能影响民间资本对页岩气的长期研发投资的积极性,不利于页岩气的开发。

另一方面,政府规定页岩气是一种独立的矿种,页岩气和常规油气矿区重叠非常普遍。比如中石油所管辖的四川盆地,既有丰富的天然气,也是公认的页岩气资源富裕区。在同一地区由不同企业开采不同的矿种,如何解决企业间的利益矛盾,协调之间的交叉作业,划分具体的和义务,也应该是棘手的问题。我国煤层气开发是一个典型的案例,由于矿权气权的分离和混乱,极大地影响了投资开发煤层气的积极性,导致了有积极性的企业开发不了,有开发权的企业却由于种种原因没有什么作为,作为一个生产了近50%全球产量的产煤大国,中国煤层气发展严重滞后。

管道无歧视接入

对于页岩气开发,管是一个重要环节,包括基础设施和监管体制两个方面。第一,中国管道建设起步较晚,近年来发展很快,但是据估计到2015年管道长度也仅能达到10万公里。而美国已有天然气管道55万公里。而且美国页岩气资源临近常规油气田,页岩气可利用现有管输入终端市场。如果没有加快天然气管基础设施建设,一方面难以减缓迅速上升的天然气需求对管运输的压力,另一方面不利于页岩气外输利用和开拓下游市场。第二,垄断体制不利于气源无歧视准入。页岩气需要通过长输管运输到市场终端,目前油气运输管道基本上都被国有油企掌握,未来当民营企业把页岩气开采出来后,如何能够顺利运输到终端,可能导致投资收益的不确定性。虽然管分开和管运分离是市场改革的大方向,但改革需要时间,改革过程中如何加强监管是个难题,其中既包括运输商对供应商实施无歧视准入的监管,也包括对管道运输价格的监管。

由于页岩气主要分布在中西部地区,与能源主要消费地区相距遥远,大规模商用需要建设大量输送管道和大量资金,而且具有规模效应和自然垄断属性。目前中国管道天然气供应主要由西气东输管道和川气东送管道负责,西气东输一、二线管道的总投资超过3000亿元,川气东送的投资额也超过600亿元,可见跨区域的管建设投入大,风险也就相对比较高。对于民营资本和外资企业,自主建设管道输送不现实,因此在管垄断的情况下,即便国企管愿意接纳其他企业开采的页岩气,民营企业也可能缺乏议价能力而影响盈利。因此,由于页岩气开发具有风险高、投入大和周期长的特点,管道输送带来的不确定性将影响页岩气开发的投资积极性。

改革与配套措施

由于自然条件的相对劣势及制度上的不足,中国页岩气开发的商业应用前景广阔,但发展仍然有不确定性。推进页岩气的大规模商业开发应用,需要做的事情还有很多,不但要处理好页岩气开发的水资源保护问题,而且要明晰页岩气开发的产权和保护民间私人资本的投资,建设管,推动市场竞争,加强监督管理。

首先,中国环境污染已经非常严重,页岩气发展不能加剧环境污染。因此,一方面要加强环境立法和环境监管制度。借鉴美国的页岩气开采经验,在进行大规模正式开采之前,水资源的监督和管理需要做在前面;另一方面,对于任何页岩气开发项目必须进行充分的环境论证,在确保不损害环境的情况下予以批准。在环境问题上,不能企望或侥幸开采企业会自觉保护环境,国家及地方环保部门和企业要将页岩气资源的勘探开发与区域水资源规划和环境影响评价相结合,综合评估开发的可行性。保护环境的一个重要方面是尽可能促进环境监测与信息公开透明,及时发现及修正问题。

其次,政府需要鼓励技术创新和突破。既然页岩气分布的地质和水资源条件难以简单采用水力压裂开采方法,需要考虑其他对水资源压力比较小的压裂技术。政府需要鼓励研究水力压裂的替代技术,包括加大对返排液的处理力度,并运用更先进的技术刻画地质结构,保护水资源。在政策层面上,政府可以在引进外国技术的基础上,同时推动适合页岩气地质条件的开采技术的自主研发。从这个角度说,中国页岩气大规模商业开发可能还需要一个过程,提高和完善开采页岩气技术是大规模开发的重要前提,既关系到经济效益,也关系到环境保护。

再次,在鼓励混合所有制发展的背景下,页岩气发展需要引入民间资本,而明晰的产权制度和保护产权机制非常重要。政府将页岩气作为独立矿种,已经确定探矿权的出让采用竞争的方式,今年还将继续开展页岩气探矿权招标出让。由于地面上的土地所有权和下面的矿产权可能交叉,这将给页岩气开发造成很多人为的不确定因素,需要制度安排去克服这一先天制度缺陷。具体而言,对于交叉矿区,应当优先将页岩气划分给现有企业。这也会引发另一个问题,就是现有企业开采页岩气的激励问题,这需要通过制定相应的政策予以解决,例如,通过补贴和惩罚相辅的措施。对于页岩气开发所需要的巨额资金,如何有效利用民间资本将是关键,中央政府需要在法律法规上严格限制和规范地方政府的侵犯私有财产行为,为页岩气开发营造一个良好的投资氛围。对于页岩气和常规油气矿区重叠问题,政府提出:首先,鼓励石油公司优先勘查开采其区块内的页岩气;其次,石油公司不勘查开采的,在不影响石油、天然气勘查的前提下,另行向其他投资主体出让页岩气探矿权。政策比较清晰,但现实中的可操作性问题需要政府重点关注。

第四,页岩气的商业开发需要通畅开放的管。天然气采输售高度集中,在管垄断的市场结构下,即便掌握了页岩气开采技术并可能实现大规模开采,没有管道资源的投资者,可能面临采出来后输送的不确定性,而因此影响他们的投资积极性。当管道里也流着自己的气,管道控制方很难真正做到无歧视,即使输送收费合理,输送第三方页岩气的动力也取决于管道是否拥挤。中国天然气管道与需求相适应,正处于高速发展时期,政府可以考虑组建独立管企业,使得天然气管公司只是交易平台而不是购销中间商,合理收取输气费用并提供优质服务。可以借鉴高速公路等项目投资建设的方法,通过培育若干的竞争性的管建设企业,然后通过市场招标的方式进行管建设。在经营和维护上,也可以通过相似的方式,通过市场的竞争降低成本。具体而言,管的经营维护可以通过滚动招标的形式,比如说以20年经营权为期限。另外,政府需要考虑建立独立管监管机构,对管企业进行严格监管,使其做到对页岩气开采企业无歧视地接入。

中国特殊的国情,决定了页岩气开发可能难以复制美国模式。首先是价格问题。政府2011年12月在广东广西采用市场净回值定价原则开展天然气价格机制改革。试点已一年有余,并将进一步在全国范围内得到推广。广东试点改革门站价格,有些地方政府开始试行居民阶梯气价改革,使门站价格与终端用户价格联动。假定天然气价改可以在今后几年中完成,但是,页岩气市场定价的确定性需要价格机制保障。

总结

从美国的经验看来,页岩气开发好处很多,可以缓解资源矛盾,改善能源结构,保障能源安全,促进经济发展等。页岩气开发对于中国来说也基本具备这些好处,由于中国的能源稀缺和环境污染比美国严重,页岩气发展更为迫切。中国现阶段离页岩气的大规模商业开采还有比较长的路。首先,必须推动技术创新,防止页岩气开采对水资源的过度消耗;其次,要明晰和保护产权;第三,需要推动技术创新;第四,需要培育和建立开放无歧视管输送。页岩气大规模发展任重道远。

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